20世纪美国农业发展政策（序言　第二部分）

链接：序言　第一部分

面向20世纪

十九世纪末期，农村居民对美国的发展方向深感不安。虽然来自乡村和城市的文人们仍然在书写着渲染田园生活的颂歌，但农村居民越来越感到，他们在政治上、经济上、和文化上被崛起的城市中心抛到了后面。农业财富占整个国家财富的比例从1860年的40%跌到1900年的16%。更重要的是国家统计局在1890指出的“消失的边界（译者：1890 F.J. Turner提出美国疆土扩张已经结束。这成为美国发展的一个转折点。参见这里）”，标志着之前一个很长的廉价获得土地的时期似乎到了终结。随着美国内战后农民数量的减少，农业人口逐渐形成了一个有特殊需求的利益集团。内战后出现的一些组织，如“庄园（Grange）”、“农民联盟（Farmers' Alliances）”和“平民主义者（Populists）”，都在谋求农业如何在新世界的经济中生存下去。一个普遍的做法是建立合作社，集中个体农民的买、卖行为，并以此消除中间环节。尽管少数合作社取得了成功，大多数由于缺乏管理经验而失败。对于大多数农民来说，答案来自政治－－支持一系列相关规章和宏观经济改革；同时，在有些情况下支持独立于主要政治党派的农业候选人竞选。两个最强烈的要求是对铁路和谷物仓库的规范管理，以及通货膨胀政策，比如“银币自由铸造（free coinage of silver）”。其他被讨论的还包括要求邮电储蓄银行（Postal savings bank）增加农村信贷、打破垄断和托拉斯、降低对产业税依赖性的新税收政策、甚至由政府建立一个粮库，农民可以在等待市场回升时从中借粮（译者：不是很清楚这里的逻辑）－－这一概念最终在1930年罗斯福新政的价格支持政策中体现出来。

农民对政府政策的关注，恰与美国人民反思政府在经济中应起到的作用向吻合－－不仅仅是农村居民在担忧美国的未来。工业化带来了高昂的代价－－城市中的贫民窟、极廉价的劳动力，危险的工作环境、核心产业被垄断、对环境保护的忽视，以及极度的贫富悬殊使得美国作为“机会之地”的美誉名不副实。19世纪末，一批今天被成为“进步人士（Progressives）”的农村和城市的改革者，提出政府应该在各个层面扩大其职能，约束与公共利益行业相关的垄断企业、改善工作条件、禁止童工、建立公共健康标准、等等。出于对政治腐败的憎恶，以及公共事务越来越复杂化，很多美国人开始反对陈旧的、任人唯亲的政治体系－－当时，很多政府部门的职位任免由对政治党派的忠诚度来决定。改革者们则把希望寄予具有专业知识的专家。他们相信科学的方法不仅可以适用于试验室，也可以适用于社会。简而言之，由政府领导的、在整个国家各个层面的变革势在必行。

1900年的美国农村站在世纪的交口，人口从农村流向城市的趋势在所难免。而在1900年时，“农村”的意思基本上还等同于农场（占65%的农村人口）。而且农场的数目仍在上升，这个趋势直到1910年才停止（图2）。但在不远的未来若干年间，衰退将成为面临的问题，而不是增长过快。当城市迅速增长、并随着外国移民和农村人口迁入日益多元化时，乡村则日益成熟，成为一个同质、稳定的社会。即便在新兴的西部小镇，人口变动率也在放慢。用一位历史学家的话来说，1900年左右，是“小城镇的巅峰”。全国的小城镇社区达到了相对最繁荣的和安乐的时期。但变化就要来了。

图二：1900－2000年美国农场数变化

越来越多的农村居民意识到，稳定将带来停滞。与外界越来越多的交流，进一步让他们意识到乡村于城市间文化的断裂。很多人，特别是年轻人，离开农村去城市追求更让人兴奋的机会。而之后的农业技术革新，使得农业人口的经济必要性进一步下降，从而再度加强城市的吸引力。这剥夺了农村社区传统的农业基础。十九世纪的城市建设计划者们曾经试图把乡村生活引入到城市。而具有讽刺意义的是，在20世纪，乡村是进入城市了－－乡村中的人进城了。到1970年，农业人口降低到1920的三分之一。

在20世纪当中，与农业有关或无关的农村问题，会引起政府前所未有的重视。20世纪20年代农作物价格的崩盘，30年代的大萧条，以及二次世界大战后农村人口的锐减，都为政府带来新的挑战。政府必须利用创造性的农村政策保护农村经济，同时保持农村生活作为美国立国之本的特质。过去通过给予资源（如廉价土地），对农业范化的支持，转变为一整套针对改善农业和农村生活的特定政策。由给予农村人民城市居民享受的舒适条件入手，比如更好的邮电服务、柏油公路、扩展信贷服务；以及一系列支持以农业为收入、鼓励节俭（译者：Conservation）、提升电力和电话服务、和安置农民离开贫瘠土地的计划。二次大战后，重点则转移到通过经济发展降低农村向城市的移民，反贫穷计划，以及农村地区的环境保护。

过去的影子

尽管经济情况发生了变化，然而在农村中，人们的一些看法，仍旧聚焦在20世纪关于农村政策的一些辩论上。尽管享受农村生活的人数锐减，人们的意识中仍旧保持着杰佛逊那种对农业和农村生活的赞美。20和30年代的动荡，甚至带来了文艺作品中以农村为核心的罗曼蒂克情怀，以及回归土地运动。这使得农民的人数在大萧条期间达到顶峰。二战后，美国人民对农民和农业生活保持了很高的认同感，这使得支持农业的计划很容易得到呼应。即便近年来农场已经高度商业化和资本化，和已经成为历史的小农场面目全非了，这种认同仍然存在。更重要的是，在公众心目中农村和农业的紧密联系，使得对农业的支持等同于对农村社区的支持这一观点长期存在，尽管农业人口早就是农村社区的少数人群了。另外，20世纪的农村政策会在过去的政府机构和历史观念的大背景下形成。长久以来，美国人民关于政府在经济生活中作用的看法会成为农村政策中延续的争论。20世纪初，“进步人士年代”激进主义的政府干预观念，很快会面临经济决策应由市场左右这一理念的复兴。而对于农民，由于自力更生的传统，让他们很难在经济上进行合作，甚至很难对于哪些政府政策会对农业最有利达成共识。罗斯福新政时期和60年代，人民对政府的专业职能和财力投入可以解决重大问题的信心曾达到高峰。但随之而来的，则是对政府的怀疑和对私有经济的信赖。除了这种对政府职能效用的矛盾看法，农村地区对于来自华盛顿的政策提议，还存在一种出于地方主义的不安。尽管从罗斯福新政到二次大战后这段时间，联邦政府的职能得到了极大的加强，州和地方政府在农村政策的制定中仍旧扮演重要角色。美国农业部，和内阁中的任何部相比，都更要通过地方来进行计划和贯彻其政策。这一传统一直保持到新的千年。

本书关注的是农村而不是农业政策。它记录了1900到2000年美国的农村政策的演化，农村发展概念的发展，以及引起农村发展政策变化的经济和社会条件。最后，本书检视了农村政策是如何制定，由那些部门制定的，以及农村政策实施的结果。